전연규 대표의 서울 재건축‧재개발 30년사<20>
<개정판>
넷. 주택, 상가, 도로 따로 규제 받는 토지거래허가구역
행위제한과 토지거래허가구역 지정
행위제한: 도정법 제19조, 도촉법 제8조, 도시재생법 제23조, 노특법 제16조
● 도정법, 도촉법상 행위제한
행위제한은 정비사업에서 투기자들보다 언제나 한발 늦은 규제 대책 중 하나이다.
최근 공동주택 재건축사업에서 상가지분쪼개기 행위가 성행하자, 이에 대한 대책으로 도시정비법이 개정되었다.
그러나 대단위 통합재건축사업이 대상인 노후계획도시정비법상 재건축사업에서 상기지분쪼개기 대책이 없다.
◼ 근거규정
도정법 제19조(행위제한 등) ① 정비구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.
1. 건축물의 건축, 2. 공작물의 설치, 3. 토지의 형질변경, 4. 토석의 채취
5. 토지분할, 6. 물건을 쌓아 놓는 행위, 7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위
⇨정비구역 지정고시 후의 행위허가 제한 및 행위 위반 시 형사처벌 규정을 둠
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 제1항에도 불구하고 허가를 받지 아니하고 할 수 있다. <개정 2019.4.23.>
1. 재해복구 또는 재난수습에 필요한 응급조치를 위한 행위
2. 기존 건축물의 붕괴 등 안전사고의 우려가 있는 경우 해당 건축물에 대한 안전조치를 위한 행위
3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위
③ 생략
④ 시장ㆍ군수등은 제1항을 위반한 자에게 원상회복을 명할 수 있다. 이 경우 명령을 받은 자가 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 시장ㆍ군수등은 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다.
⇨정비구역 지정고시 후 행위허가 위반한 자에 대해 원상회복 및 행정대집행법에 의해 대집행 가능
⑤ 제1항에 따른 허가에 관하여 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 국토계획법 제57조부터 제60조까지 및 제62조를 준용한다.
⑥ 제1항에 따라 허가를 받은 경우에는 국토계획법 제56조에 따라 허가를 받은 것으로 본다.
⑦ 국토부장관, 시ㆍ도지사, 시장·군수 또는 구청장(자치구 구청장)은 비경제적인 건축행위 및 투기 수요의 유입을 막기 위하여 제6조제1항에 따라 기본계획을 공람 중인 정비예정구역 또는 정비계획을 수립 중인 지역에 대하여 3년 이내의 기간(1년의 범위에서 한 차례만 연장할 수 있다)을 정하여 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 다음 각 호의 행위를 제한할 수 있다. <개정 2024.1.30.>
1. 건축물의 건축, 2. 토지의 분할
3. 「건축법」 제38조에 따른 건축물대장 중 일반건축물대장을 집합건축물대장으로 전환
4. 「건축법」 제38조에 따른 건축물대장 중 집합건축물대장의 전유부분 분할
⇨기본계획을 공람 중인 정비예정구역, 정비계획을 수립 중인 지역에 대하여 3년 이내의 기간(1년의 범위에서 한 차례만 연장 가능)을 정하여 행위제한이 가능함
위반 시 법 제76조제1항제3호인 “너무 좁은 토지 또는 건축물을 취득한 자나 정비구역 지정 후 분할된 토지 또는 집합건물의 구분소유권을 취득한 자에게는 현금청산”이 가능함
도촉법 제8조(행위 등의 제한) ① 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(광역시의 관할구역에 있는 군의 군수는 제외. 이하 이 항에서 같다)는 재정비촉진지구의 지정을 고시한 날부터 재정비촉진계획의 결정을 고시한 날까지 재정비촉진지구에서 국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 허가를 할 수 없다. 다만, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수가 재정비촉진계획의 수립에 지장이 없다고 판단하여 허가하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.7.16.>
⇨재정비촉진지구 지정·고시일부터 재정비촉진계획의 결정·고시일까지 재정비촉진지구에서 국토계획법 제56조에 따른 개발행위의 허가 불가능
현재는 새로운 재정비촉진지구 지정이 없이 재정비촉진계획 변경에 의함.
② 재정비촉진계획이 결정ㆍ고시된 날부터 해당 재정비촉진지구에서는 재정비촉진계획의 내용에 적합하지 아니한 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 할 수 없다. 다만, 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 재정비촉진사업의 시행에 지장이 없다고 판단하여 허가하는 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2013.7.16.>
대법원 2012.7.12선고 2010두4957판결 건축허가신청반려처분취소
판시사항
[1] 서울시 구청장이 구 도시정비법에 의하여 정비구역에서 시행되는 재개발, 재건축사업에 관한 계획 및 구 도촉법에 의하여 재정비촉진구역에서 시행되는 재개발, 재건축사업에 관한 재정비촉진계획들이 수립되고 있는 지역에서 구 국토계획법 제63조제1항제3호에 따라 개발행위허가를 제한할 수 있는지(적극)
[2] 서울시 구청장이 토지소유자 甲의 건축신고에 대하여 뉴타운식 광역개발이 예정된 지역이어서 건물이 신축될 경우 개발요건인 노후도 산정에 영향을 줄 수 있다는 구 도시계획위원회의 심의 결과에 따라 건축신고를 반려하는 처분을 한 사안에서, 위 처분이 위법하다고 본 원심판결에 법리를 오해한 위법이 있다.
1. 정비예정구역의 행위제한
▮ 행위제한 횟수
정비기본계획을 공람 중인 정비예정구역 또는 정비계획을 수립 중인 지역에 대하여 3년 이내의 기간(1회에 한하여 1년의 범위 안에서 연장할 수 있음)을 정하여 대통령령으로 정하는 방법과 절차에 따라 건축물의 건축, 토지의 분할을 제한할 수 있다.
정비기본계획을 공람 중인 정비예정구역 또는 정비계획을 수립 중인 지역에 대하여 동법 제19조제7항에 따라 1년의 기간을 정하여 행위제한을 한 경우, 행위제한의 기간이 만료된 후에는 1년 이내의 범위에서 행위제한의 연장만 할 수 있다(법제처 유권해석 2013.6.24)
◾ 행위허가와 위반 시 벌칙 여부
정비예정구역이나 정비계획 수립 중 행위제한을 위반한 경우, 처벌 규정이 없다.
법 제137조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만 원 이하의 벌금에 처한다. <개정 2020.6.9, 2024.12.3.>
2. 제19조제1항을 위반하여 허가 또는 변경허가를 받지 아니하거나 거짓, 그 밖의 부정한 방법으로 허가 또는 변경허가를 받아 행위를 한 자
2. 정비구역 내 행위제한 대상
정비구역 지정·고시 이후의 행위제한 대상은 “건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아 놓는 행위, 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위”로 되어 있다.
이를 위반한 행위에 대한 형사처벌은 앞서 설명한 바와 같다. 또한, 시장ㆍ군수등은 이를 위반한 자에게 원상회복을 명할 수 있으며, 그 의무를 이행하지 아니하는 때에는 시장ㆍ군수등은 「행정대집행법」에 따라 대집행할 수 있다.
▮ 2024.1.30. 신설된 집합건축물대장 전환 및 분할
정비예정구역이나 정비계획 수립 중인 지역에서의 “건축법 제38조에 따른 건축물대장 중 일반건축물대장을 집합건축물대장으로 전환, 건축법 제38조에 따른 건축물대장 중 집합건축물대장의 전유부분 분할”은 정비구역 이전이므로 제한대상이 아니다.
즉, 위 행위는 행정대집행의 대상이 되지 못한다.
법 제19조제7항의 위반행위에 제1항을 포함시켜야 실효성이 있다.
또한, 노후계획도시정비법상 행위제한 규정이 없어, 향후 상가지분쪼개기로 인한 분쟁이 발생될 것으로 보인다.
▮ 2024.1.30 개정법과 현금청산 대상여부
정비예정구역에 대한 “① 건축법 제38조에 따른 건축물대장 중 일반건축물대장을 집합건축물대장으로 전환, ② 건축법 제38조에 따른 건축물대장 중 집합건축물대장의 전유부분 분할”로 증가된 행위자를 현금청산자로 규정하고 있다.
위 ①, ② 해당 건축물인 “너무 좁은 토지 또는 건축물을 취득한 자, 정비구역 지정 후 분할된 토지 또는 집합건물의 구분소유를 취득한 자에 대하여 현금청산할 수 있다.”는 법 제76조제1항제3호의 개정규정은 2024.1.30 이후 관리처분계획인가(변경인가는 제외한다)를 신청하는 경우부터 적용된다(부칙 제3조 참조).
이 법 시행(2024.1.30.) 이후 이뤄진 위반행위가 대상으로, 그 이후 처음으로 관리처분계획인가를 신청하는 분부터 적용된다.
부 칙 <법률 제20174호, 2024.1.30.>
제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.
제3조(관리처분계획의 수립기준 및 권리산정 기준일에 관한 적용례) ① 제76조제1항제3호의 개정규정은 이 법 시행 이후 관리처분계획인가(변경인가는 제외)를 신청하는 경우부터 적용한다.
3. 2024.1.30 법 개정 이전의 양천구 사례
구 도시계획위원에서 부결
Q. 양천구청은 23년도에 목동아파트 집합건축에 대한 행위제한을 고시하였으며, 이를 근거로 하여 양천구 도시계획위원회가 상가지분쪼개기 지분분할을 거부하였음.
이 경우, 독립적인 상가나 일정한 조건에 해당하면 아파트를 공급받을 수 없는지?
A. 2023.7.27. 서울시 양천구고시 제2023-95호 도시관리계획(목동중심지구 지구단위계획) 결정(경미한 변경) 고시를 하면서, 같은 날 양천구고시 제2023-97호, 행위제한·개발행위허가 제한 및 지형도면 고시를 한 바 있다.
그 내용은 정비계획 수립 중인 목동 신시가지1단지부터 제14단지 및 신월시영아파트에 대해 도시정비법 제19조제7항 등에 의해 행위제한 및 개발행워허가 제한을 고시하였다.
제한대상 행위으로,
○ 도시정비법 제19제7항제1호에 의한 건축물의 건축(집합건축물 전유부 분할 및 건축물대장 전환 포함)
○ 도시정비법 제19조제7항제2호에 의한 토지의 분할
○ 국토계획법 제56조 제1항 제1호에 의한 건축물의 건축(집합건축물 전유부 분할 및 건축물대장 전환 포함)
○ 국토계획법 제56조 제1항 제4호에 의한 토지 분할
으로 하고 있으며, 이는 “도시정비법 제19제7항제1호에 의한 건축물의 건축(집합건축물 전유부 분할 및 건축물대장 전환 포함)”에 해당된다고 하겠다.
다만, 적용예외 대상으로, “제한대상임에도 불구하고 기존건축물의 이용편의 등을 위하여 구 도시계획위원회 심의를 거쳐 필요성이 인정되는 경우”로 규정하고 있다.
질의자의 경우 위 고시문의 적용 예외대상에 대한 판별을 위해 구 도시계획위원회의 심의를 통과하지 못하여 구분등기 되지 못하고 공유로 되어 있다.
따라서 이는 개별 구분등기되지 못하여 공유자끼리 협의하여 대표하는 1인만 조합원으로 되며, 하나만 공급받게 된다. 상가의 경우 공유의 형태로 공급받게 된다.
◉ 서울시 양천구고시 제2023-97호
행위제한·개발행위허가 제한 및 지형도면 고시
우리 구 정비계획 수립 중인 아래 구역에 대하여 도시정비법 제19조 및 같은 법 시행령 제16조 규정, 국토계획법 제63조 및 「토지이용규제 기본법」 제8조 및 같은 법 시행령 제7조에 의거 행위제한 및 개발행위허가 제한지역 지정을 위해 지형도면을 작성하고 이를 고시합니다.
2023년 7월 27일
서울시 양천구청장
가 제한지역
목동신시가지아파트 1단지~ 14단지, 신월시영아파트
나. 제한사유
○ 우리 구 정비계획 수립 중인 구역에 대하여 비경제적인 건축행위 및 투기 수요의 유입을 막기 위함
다. 제한대상 행위
○ 도시정비법 제19조제7항제1호에 의한 건축물의 건축(집합건축물 전유부 분할 및 건축물대장 전환 포함)
○ 도시정비법 제19조제7항제2호에 의한 토지의 분할
○ 「국토계획법」 제56조제1항제1호에 의한 건축물의 건축(집합건축물 전유부 분할 및 건축물대장 전환 포함)
○ 국토계획법」 제56조제1항제4호에 의한 토지 분할
라. 적용예외
○ 제한대상임에도 불구하고 기존건축물의 이용편의 등을 위하여 구 도시계획위원회 심의를 거쳐 필요성이 인정되는 경우
마. 제한기간 : 고시일로부터 3년
질의자의 경우 위 고시문의 적용 예외대상에 대한 판별을 위해 구 도시계획위원회의 심의를 통과하지 못한 이유는 위 고시문 “라. 적용예외”를 근거로 하고 있다.
다만 고시문을 살펴보면 아래와 같은 문제가 있다.
2023.7.27 고시문인 “다. 제한대상 행위인 도시정비법 제19조제7항제1호에 의한 건축물의 건축(집합건축물 전유부 분할 및 건축물대장 전환 포함)”의 규정은 당시 제19조제7항제1호는 위 내용이 아닌 “건축물의 건축”인 것으로 이를 그대로 적용하기에는 무리가 있을 것으로 보인다.
4. 2024.1.30 법 개정 이전의 강남구 사례
정비구역 지정·고시 후 분할된 상가지분쪼개기를 취득한 자의 현금청산 대상
강남구의 경우 택지개발촉진법으로 조성된 아파트이다.
도시관리계획인 개포택지개발지구 지구단위계획 내 특별계획구역(세부개발계획) 결정(변경)으로 재건축 정비계획 수립·정비구역 지정이 된 바 있다. 일반인들은 이러한 절차를 알기 쉽지 않았다.
이렇게 재건축 정비구역 지정 이후인 22년 상가 지분쪼개기가 이뤄진 사례가 있다.
즉, 정비구역 지정·고시된 이후의 상가지분쪼개기 소유자에 대해 법 제76조제1항제3호의 적용으로 공급대상이 아닌 현금청산대상이 될 수 있는지 살펴볼 필요가 있다.
2024.1.30 개정법 부칙 제3조(관리처분계획의 수립기준 및 권리산정 기준일에 관한 적용례)제1항에서는 “제76조제1항제3호의 개정규정은 이 법 시행(2024.1.30) 이후 관리처분계획인가(변경인가는 제외한다)를 신청하는 경우부터 적용한다.”고 규정하고 있다.
여기에서의 관리처분계획 인가신청은 2024.1.30. 이후의 것으로, 변경이 아닌 최초 관리처분계획 인가신청을 말하는 것으로 판단된다.
특이한 점은 행위의 시기(24.1.30 전후인지)에 관계 없이, 관리처분계획 인가신청 시점을 기준으로 하고 있다는 점이다.
상가지분쪼개기 발생 시기가 정비구역 지정·고시 전후 여부를 살펴보아야 할 것이다.
도시정비법
제19조(행위제한 등) ① 정비구역에서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하려는 자는 시장ㆍ군수등의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 때에도 또한 같다.
1. 건축물의 건축, 2. 공작물의 설치, 3. 토지의 형질변경, 4. 토석의 채취
5. 토지분할, 6. 물건을 쌓아 놓는 행위, 7. 그 밖에 대통령령으로 정하는 행위
제76조(관리처분계획의 수립기준) ① 제74조제1항에 따른 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 따른다. <개정 2024.1.30.>
3. 너무 좁은 토지 또는 건축물을 취득한 자나 정비구역 지정 후 분할된 토지 또는 집합건물의 구분소유권을 취득한 자에게는 현금으로 청산할 수 있다.
부 칙 <법률 제20174호, 2024.1.30.>
제1조(시행일) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.
제3조(관리처분계획의 수립기준 및 권리산정 기준일에 관한 적용례) ① 제76조제1항제3호의 개정규정은 이 법 시행 이후 관리처분계획인가(변경인가는 제외한다)를 신청하는 경우부터 적용한다.
<한국경제 2025.7.5.>
"재건축하면 대박날 줄 알았는데"…'변수' 등장에 난리난 동네
상가를 설득하는 게 새로운 과제로 등장했다. 기존 상가주 중 상당수는 상가 대신 아파트를 분양받길 원하는 것으로 알려졌다. 경·우·현 통합재건축준비위원회에 따르면 경우현 독립상가는 214개에 달한다. 준비위는 "2022년 전수조사 때 100개가 조금 넘었지만 3년 새 쪼개기가 늘면서 상가 수가 급증했다"며 "상가에서 아파트를 분양받길 원하고 있어 동의를 받는 게 쉽지 않다"고 설명했다.(중략)
문제는 상가의 숫자다. 전체 조합원 숫자 중 상가가 10%를 넘으면 특별법인 도시정비법이 아니라 민법으로 공유물청구분할소송을 진행해야 한다. 도시정비법으로 진행해 지자체의 허가를 받는 것보다 시간이 더 오래 걸릴 수밖에 없다. 경우현의 경우는 상가 숫자가 전체 조합원의 10%를 넘어 민사로 진행하는 상황이다.
<계속>
