전연규 대표의 서울 재건축·재개발 30년사<9>
<개정판>
3. 정비계획 입안 제안
◆지정개발자는 정비계획 입안 제안 아닌 정비구역 지정 제안은 가능
법 제14조제1항·제101조의8제1항, 영 제12조제1항·제21조제1항제3호 및 서울시 도시정비조례 제10조제1항
토지등소유자, 추진위원회, LH등, 신탁회사인 지정개발자: 입안 제안 가능
1) 토지등소유자, 추진위원회의 입안제안
법 제14조제1항, 영 제12조제1항 및 서울시 도시정비조례 제10조제1항
서울시는 도시정비법 시행 초기부터 도시정비조례에 의해 정비계획 입안 제도를 시행해 왔다.
2018.2.9 도시정비법 전부개정 시행으로 정비계획의 입안 제안제도가 더 이상 서울시 전유물이 아닌 것으로, 전국적 시행을 위해 도시정비법에 법제화되었다.
이후 2025.6.4 개정, 시행되면서 구역지정 이전에 추진위원회 구성 승인이 가능해져, 토지등소유자 외에도 추진위원회도 입안 제안할 수 있게 되었다.
아래 제3호인 ‘대도시가 아닌 시 또는 군’은 정비기본계획 수립대상지역이 아니어서, 정비사업을 시행하려면 시도 도시정비조례로 토지등소유자나 추진위원회의 입안제안의 조례 규정이 있으면 가능하다.
법 제14조(정비계획의 입안 제안) ① 토지등소유자(제5호의 경우에는 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따라 사업시행자가 되려는 자를 말한다) 또는 추진위원회는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 정비계획의 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있다. <개정 2018.1.16, 2021.4.13, 2024.12.3>
1. 단계별 정비사업 추진계획상 정비예정구역별 정비계획의 입안시기가 지났음에도 불구하고 정비계획이 입안되지 아니하거나 같은 호에 따른 정비예정구역별 정비계획의 수립시기를 정하고 있지 아니한 경우
2. 토지등소유자가 토지주택공사등을 사업시행자로 지정 요청하려는 경우
3. 대도시가 아닌 시 또는 군으로서 시ㆍ도조례로 정하는 경우
4. 정비사업을 통하여 공공지원민간임대주택을 공급하거나 임대할 목적으로 주택을 주택임대관리업자에게 위탁하려는 경우로서 제9조제1항제10호 각 목을 포함하는 정비계획의 입안을 요청하려는 경우
5. 제26조제1항제1호 및 제27조제1항제1호에 따라 정비사업을 시행하려는 경우
6. 토지등소유자(조합이 설립된 경우에는 조합원을 말한다. 이하 이 호에서 같다)가 2/3 이상의 동의로 정비계획의 변경을 요청하는 경우. 다만, 제15조제3항에 따른 경미한 사항을 변경하는 경우에는 토지등소유자의 동의절차를 거치지 아니한다.
7. 토지등소유자가 공공재개발사업 또는 공공재건축사업을 추진하려는 경우
영 제12조(정비계획의 입안 제안) ① 토지등소유자 또는 추진위원회는 법 제14조제1항에 따라 정비계획의 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안하려는 경우 토지등소유자의 2/3 이하 및 토지면적 2/3 이하의 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 비율 이상의 동의를 받은 후 시ㆍ도조례로 정하는 제안서 서식에 정비계획도서, 계획설명서, 그 밖의 필요한 서류를 첨부하여 정비계획의 입안권자에게 제출하여야 한다. <개정 2025.5.27.>
입안 요청 신청인 대표의 추진위원회 위원장 자격(서울시 주거정비과 2025.1.24)
Q. 정비계획 입안 요청서를 정비계획 입안권자에게 제출한 신청인 대표가 조합설립추진위원회 추진위원장이 될 수 있는지?
A. 우리 시는 「도시정비법」 제118조제1항에 따라 정비사업의 투명성 강화 및 효율성 제고를 위하여 「서울시 도시정비조례」 제73조에서 규정하는 조합이 시행하는 정비사업을 공공지원하고 있음. 공공지원을 받는 정비사업의 추진위원회 구성 및 감사 선거는 “공공관리 추진위원회 구성 선거관리기준”을 따라야 하며, 질의하신 추진위원장은 선거관리기준에 따라 선출된 경우 추진위원장이 될 수 있을 것으로 판단됨
법제화 이전 서울시는 도시정비조례상 정비계획 입안 제안제도를 시행하였음은 앞서 설명한 바와 같다. 2018.7.19 도시정비조례 전부개정 시행으로 토지등소유자의 60% 이상 및 토지면적의 1/2 이상의 동의를 받도록 했다. 이후 2025.1.3 조례 개정으로 토지등소유자의 50% 이상 및 토지면적의 1/2 이상의 동의로 완화되었다.
주민들이 구청장에게 정비계획 입안 제안할 경우, 주민 동의율(서울시 주거정비과 2024.6.24)
Q. 주민들이 구청장에게 정비계획의 입안을 제안할 경우 주민 동의율은?
A. 정비계획의 입안 제안을 위한 주민 동의율은 「도시정비법」 제14조제2항, 같은 법 시행령 제12조제1항 및 「서울시 도시정비조례」 제10조제1항에 따라 해당 지역 토지등소유자의 60% 이상 및 토지면적의 1/2 이상임.
구청장의 정비계획 입안권이 사실상 정비계획 입안 제도로 대체되면서, 기존의 구청장 정비계획 입안 동의율인 토지등소유자의 2/3 이상 동의는 삭제되었다.
2) LH등, (신탁회사)지정개발자는 ‘정비구역 지정’ 제안 가능
법 제101조의8제1항, 영 제21조제1항제3호, 제80조의4
◆지정개발자는 25.6.4 개정법에서도 정비계획 입안 제안 불가능
특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수에만 정비구역 지정 제안만 가능
공기업, 신탁업자 등 전문개발기관이 사업을 시행할 경우 정비구역 지정 제안 권한을 부여한 것은 2024.1.19. 도시정비법 개정, 시행부터이다.
정비구역 지정 제안은 정비계획 입안 전에 하는 것으로, 이 지정제안이 받아 이후 정비계획 입안이 진행하게 된다.
- 정비구역 지정의 특례
LH등(법 제26조에 따라 사업시행자로 지정되려는 경우로 한정) 또는 지정개발자(법 제27조제1항에 따른 신탁업자로 한정)는 2/3 이상 토지등소유자의 동의를 받아 정비구역의 지정권자(특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수인 경우로 한정한다)에게 정비구역의 지정(변경지정을 포함한다)을 제안할 수 있다. 이 경우 LH등 또는 지정개발자는 제안서를 정비구역의 지정권자에게 제출하여야 한다(법 제101조의8제1항, 영 제21조제1항).
LH등 또는 지정개발자가 정비구역의 지정을 제안한 경우 정비구역의 지정권자는 제8조 및 제16조에도 불구하고 정비계획을 수립하기 전에 정비구역을 지정할 수 있다(동조 제2항).
▮도시정비법상 정비계획 입안 제안 개정 연혁
◾ 2018.7.19.~2025.1.2
조례 제10조(정비계획의 입안제안) ① 법 제14조제1항제1호부터 제5호까지에 해당하여 영 제12조제1항에 따라 구청장에게 정비계획의 입안을 제안하는 경우에는 해당 지역 토지등소유자의 60% 이상 및 토지면적의 1/2 이상의 동의를 받아야 한다.
②, ⑤ 생략
③ 토지등소유자가 정비계획의 입안을 제안하려는 때에는 규칙에서 정한 입안 제안 신청서에 영 제12조제1항에 따른 정비계획도서, 계획설명서, 제7조 각 호에 따른 정비계획 입안 시 조사내용 및 그 밖의 필요한 서류를 첨부하여 구청장에게 제출한다.
④ 정비계획의 변경을 요청하는 경우 직접 동의서를 받는 방법 외에 총회(주민총회 포함)에서 토지등소유자(조합이 설립된 경우에는 조합원을 말함)의 2/3 이상 찬성으로 의결될 경우에도 토지등소유자의 2/3 이상 동의를 받은 것으로 본다.
2023.5.22에는 “토지등소유자가 공공재개발사업 또는 공공재건축사업을 추진하려는 경우”에도 조례 제10조제1항의 적용을 받아 정비계획 입안제안이 가능하도록 확대했다.
공공재개발구역의 정비계획 변경을 위한 입안 제안(서울시 주거정비과 2025.2.13)
Q. 공공재개발구역의 정비계획 변경을 위한 입안 제안을 위해 주민총회가 아닌 토지등소유자 전체회의에서 토지등소유자의 2/3 이상 찬성 의결할 수 있는지?
A. 「도시정비법」 제14조제1항제6호에 따르면 토지등소유자는 토지등소유자가 2/3 이상의 동의로 정비계획의 변경을 요청하는 경우 정비계획의 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있다고 규정하고 있으며, 「서울시 도시정비조례」 제10조제4항에 따르면 법 제14조제1항제6호에 따라 정비계획의 변경을 요청하는 경우 직접 동의서를 받는 방법 외에 총회(주민총회를 포함한다)에서 토지등소유자의 2/3 이상 찬성으로 의결될 경우에도 토지등소유자의 2/3 이상 동의를 받은 것으로 본다고 규정하고 있음.
다만, “토지등소유자 전체회의”는 법 제53조제11호에 신탁업자가 사업시행자인 경우에 한정하여 토지등소유자 전체회의에 관한 시행규정을 작성하여야 할 사항으로 규정하고 있는바, 법 시행령 제45조제4항에 따라 주민대표회의가 정하는 운영규정에 정하여야 할 사항에 해당하지 아니하며, 공공재개발구역의 정비계획의 변경을 요청하는 경우 토지등소유자별 직접 동의서를 받는 방법 외에 귀 주민대표회의가 정하는 운영규정에 따라야 할 것으로 사료됨
◾ 2025.1.3.~현재
현재 법령에서 토지등소유자가 정비계획 입안권자에게 정비계획의 입안을 제안할 경우 토지등소유자의 2/3 이하 및 토지면적 2/3 이하의 범위에서 시ㆍ도조례로 정하는 비율 이상이었다.
2025.1.3. 개정 조례에서 60%는 50%, 토지면적 2/3 이상은 1/2로 완화되었다.
서울시 도시정비조례
제10조(정비계획의 입안 제안) ① 법 제14조제1항제1호부터 제5호까지 및 제7호에 해당하여 영 제12조제1항에 따라 구청장에게 정비계획의 입안을 제안하는 경우에는 해당 지역 토지등소유자의 50% 이상 및 토지면적의 1/2 이상의 동의를 받아야 한다. <개정 2023.5.22, 2025.1.3.>
③ 토지등소유자가 법 제14조제1항에 따라 정비계획의 입안을 제안하려는 때에는 규칙에서 정한 입안제안 신청서에 영 제12조제1항에 따른 정비계획도서, 계획설명서, 제7조 각 호에 따른 정비계획 입안 시 조사내용 및 그 밖의 필요한 서류를 첨부하여 구청장에게 제출한다.
④ 법 제14조제1항제6호에 따라 정비계획의 변경을 요청하는 경우 직접 동의서를 받는 방법 외에 총회(주민총회를 포함)에서 토지등소유자(조합이 설립된 경우에는 조합원을 말한다)의 2/3이상 찬성으로 의결될 경우에도 토지등소유자의 2/3 이상 동의를 받은 것으로 본다.
⑤ 정비계획의 입안에 따른 토지등소유자의 동의자 수의 산정방법 등은 영 제33조에 따른다.
정비계획의 입안 제안 방법(서울시 주거정비과 2025.6.10)
Q. 토지등소유자가 정비계획의 입안 제안 시 정비계획도서에 토지등소유자 유형별 분담금 추산액 및 산출근거를 포함하여 제출하는지?
A. 「서울시 도시정비조례」 제10조제3항에 토지등소유자가 법 제14조제1항에 따라 정비계획의 입안을 제안하려는 때에는 규칙에서 정한 입안 제안 신청서에 영 제12조제1항에 따른 정비계획도서, 계획설명서, 제7조 각 호에 따른 정비계획 입안 시 조사내용 및 그 밖의 필요한 서류를 첨부하여 구청장에게 제출한다고 규정하고 있는 한편,
같은 조례 시행규칙 제2조에 자치구청장은 「도시정비법」 제9조에 따른 정비계획을 입안하여 법 제8조제5항에 따라 서울시장에게 정비구역 지정(변경지정 포함)을 신청하는 경우 정비계획 및 구역지정(변경)신청서, 정비계획 입안과 관련한 주민 서면 통보 및 주민설명회 개최 공문 사본 등의 서류 각 1부, 서울시 도시계획위원회 심의 및 관련 부서와의 협의에 필요한 서류를 제출하여야 한다고 정하고 있음.
따라서, 질의의 경우 자치구청장이 정비계획을 입안하려는 때에 「도시정비법」 제9조에 따른 ‘토지등소유자 유형별 분담금 추산액 및 산출근거’를 정비계획에 포함하여야 할 사항으로 보아야 할 것으로 사료됨
▮ 관련 쟁점 판례
토지등소유자가 동의서를 수집하여 정비계획의 변경을 요청한 경우에 정비계획 입안권자가 입안 제안 수용을 통보하고 주민공람을 실시하였다면 그 이후 동의서를 철회할 수 있는지?
서울고등법원 2019.7.10선고 2018누69914판결, 상고 취하로 확정
구 도시정비조례 제6조제3항은 구 도시정비법 제4조제4항, 구 도시정비법 시행령 제13조의2제4항의 위임에 따라 마련된 것으로서 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석을 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어날 수는 없다.
구 도시정비법 시행령 제28조는 그 제1항에서 동의자수 산정방법을, 그 제2항 내지 제4항에서 동의서의 검인절차를, 그 제5항에서 동의철회의 시기를, 그 제6항에서 동의철회의 방법을 각각 규정하는 한편, 그 조문 제목이 '토지등소유자의 동의자수 산정방법 등'이라고 돼 있다.
그런데 구 도시정비조례 제6조제3항은 ‘동의자의 산정방법 등은 영 제28조를 준용한다’고 규정하고 있으므로, 위 조항에서 말하는 동의자의 산정방법 등은 구 도시정비법 시행령 제28조제1항의 동의자 수 산정방법에 한정되는 것이 아니라 그 제6항에 규정된 동의철회의 방법도 포함하는 것임이 문언상으로도 분명하다”고 판시함으로써 정비구역의 입안 제안에 관한 동의 역시 도시정비법 시행령 제33조에서 정한 절차와 방법에 따라 철회가 가능하다고 판단했다
※ 구 도시정비조례 제6조제3항(주: 현 서울시 도시정비조례 제10조제5항)
구 도시정비법 시행령 제28조(주: 현 도시정비법 시행령 제33조)
구 도시정비법 제4조제4항, 구 도시정비법 시행령 제13조의2제4항(주: 현 도시정비법 제14조 및 도시정비법 시행령 제12조)
관할행정청은 입안 제안을 일부 변경하여 준주거지역 일부 토지등소유자들이 준주거지역까지 포함하여 정비계획 수립 및 구역지정 처분을 한 것에 대한 취소 가능 여부
수원지방법원 2023.3.30선고 2022구합61664판결
토지등소유자들의 정비계획 입안제안이 입안권자를 구속한다고 보기 어렵고, △입안제안의 동의율은 입안권자에게 토지등소유자들의 신청에 대한 답변 의무를 발생시키기 위한 요건의 성격을 갖는 점, △정비사업 대상지역 설정의 타당성 등은 행정청의 전문적, 기술적 판단에 따라 이루어져야 하는 점, △도시정비법령에서 비교적 높은 입안제안에 관한 동의율 요건을 정한 것은 임의의 구역에서 이 비율 이상의 동의가 있는 이상 그 중 일부 구역에서 동의율을 갖추지 못했다 하더라도 입안제안을 통해 정비사업에 착수하는 것 자체를 부당하게 보지 않겠다는 입법적 판단으로 해석할 수 있는 점, △제1 입안제안에 대한 K시장의 회신을 보더라도 K시장은 이미 이 사건 준주거지역을 포함해 재개발하는 것이 타당하다는 인식을 가지고 있던 것으로 보이는 점, △제1 입안제안에 동의한 토지등소유자들의 입장에서 제2 입안제안으로 정비구역 면적이 넓어지고 준주거지역이 추가편입되면 사업 성공 가능성이 높아지므로 동의 의사가 바뀌었을 것으로 단정하기 어려운 점 등을 종합하면,
설령 정비구역 입안제안의 절차에 하자가 있더라도 이 사건 처분의 취소에 이를 정도의 하자가 있었다고는 볼 수 없다
정비계획 입안권자는 입안 제안이 있는 경우 이를 정비계획 입안에 반영할 것인지 통지할 의무가 있고, 그 제안의 내용에 구속되지는 않는다
대법원 2013.3.14선고 2011두21713판결 등
정비계획 수립 및 정비구역 지정은 정비구역 지정권자가 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 재량에 의해 결정하는 것이므로, 정비계획 입안권자는 동의율 요건을 갖춘 입안 제안이 있는 경우 이를 정비계획 입안에 반영할 것인지 통지할 의무가 있을 뿐이고, 그 제안의 내용에 구속되지는 않는다는 점을 이해해야 한다.
서류가 미비한 경우 보완 요청 및 수차례 보완 요청에 불구하고 보완되지 않으면 정비계획 및 구역 지정 변경 신청을 반려할 수도 있다
서울고등법원 2022.12.21선고 2022누55981판결 등
도시정비법령이 토지등소유자에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있음을 규정한 것은 토지등소유자가 정비계획안을 직접 구상하여 제안하는 경우를 전제한 것이므로 정비계획의 입안을 제안하고자 하는 자는 정비계획에 대해 이의를 제기하는 수준을 넘어 어느 정도의 정비사업계획을 구상하여 제출할 것이 요구되는 바, 관할 관청은 서류가 미비한 경우 보완 요청을 하기도 하는데 수차례 보완 요청에 불구하고 보완되지 않는 경우에는 정비계획 및 구역 지정 변경 신청을 반려할 수도 있다
입안 제안에서 동의 요건에 하자가 있더라도 그것만으로 정비구역 지정처분에 하자가 있다고 볼 수는 없다
서울행정법원 2022.11.10선고 2021구합76736판결 등
정비구역으로 지정될 예정인 구역 내 토지등소유자의 정비구역 지정에 대한 동의 여부는 정비계획 입안 제안의 요건이 될 수 있을지언정 정비구역 지정권자가 해당 지역을 정비구역으로 지정하기 위한 요건은 아니므로, 입안 제안에서 동의 요건에 하자가 있더라도 그것만으로는 정비구역 지정처분에 하자가 있다고 볼 수는 없다.
<계속>
