재건축 사업을 지연하는 여러 요인 중 하나가 바로 상가 등 복리시설 소유자들의 비협조이다. 단순히 소수자가 재건축을 반대하는 수준을 넘어 아파트 입주권 보장 및 개발이익의 상당 부분 배당을 내용으로 하는 독립정산제 등을 요구하고, 이를 받아들이지 않으면 재건축 사업 자체를 장기간 표류하게 만든다.

재건축 조합을 설립하려면 ‘주택단지 전체 구분소유자의 70% 이상 및 토지 면적의 70% 이상 토지등소유자의 동의’ 외에도 ‘주택 단지의 공동주택의 각 동별 구분소유자의 과반수 동의(복리시설로서 대통령령이 정하는 경우에는 3분의 1이상)’를 받아야 한다는 점에서 문제가 발생한다.

이때 복리시설(상가)은 분산 상가 등 여러 동으로 나누어져 있다 하더라도 복리시설 전체를 하나의 동으로 보며, 구분소유자가 5인 이하인 동은 해당 동의 구분소유자 과반수 동의를 받을 필요는 없다고 규정하고 있다. 주택단지 내 소규모 상가가 여러 동이 있는 경우 각 동별로 동의를 요구할 경우 재건축 사업의 진행에 지장을 초래하는 문제가 발생하자 도시정비법 제정 당시부터 복리시설의 경우에는 주택 단지의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다는 규정을 둔 것이다.

그럼에도 일부 동이 재건축에 반대하여 재건축 사업이 장기간 표류하는 문제를 해결하기 위하여, 도시정비법은 토지분할 청구제도(도시정비법 제67조)를 통하여 조합설립에 반대하는 토지등소유자의 토지를 제외하고, 찬성하는 토지등소유자의 토지만으로 정비사업을 추진할 수 있도록 하였다.

즉, 추진위원회는 조합설립의 동의요건을 충족시키기 위하여 필요한 경우 그 주택단지 안의 일부 토지에 대하여 토지분할을 청구할 수 있고, 이 경우 시장·군수 등은 토지분할이 완료되지 아니하여 조합설립 동의요건에 미달하더라도 건축위원회 심의를 거쳐 조합설립인가를 할 수 있다.

추진위원회가 토지분할 청구를 하는 때에는 ① 토지분할의 대상이 되는 해당 토지등소유자와 협의를 하여야 하고, ② 분할되어 나가는 해당 토지등소유자의 수가 전체의 10분의 1 이하이며, ③ 분할되어 나가는 해당 건축물이 분할선 상에 위치하지 아니하고, ④ 그 밖에 사업시행계획인가를 위하여 대통령령으로 정하는 요건에 해당해야 한다.

주택단지 내 여러 개의 상가동 중 일부 상가동만 동의요건을 충족하지 못하는 경우, 하급심은 반드시 상가동 전체를 대상으로 토지분할 청구해야 하는 것은 아니고, 반대가 많은 일부 상가동만을 토지분할 청구할 수 있다고 판시한 바 있다.

종래 도시정비법에서는 토지분할을 청구할 수 있는 자에 관하여 “사업시행자 또는 추진위원회”라고만 규정하고 있어서 신탁방식에도 적용할 수 있는지, 즉 신탁업자가 특정 동의 과반수 동의를 받지 못하여 사업시행자 지정 고시를 받지 못하고 있는 경우에도 토지분할 청구가 가능한지 견해의 대립이 있었다.

최근 도시정비법 개정안은 신탁방식 뿐만 아니라 공공방식의 경우에도 사업시행자 지정 요건을 충족시키기 위하여 필요한 경우에는 토지분할 청구를 할 수 있도록 규정을 신설하였다. 조합방식·신탁방식·공공방식은 시행 주체의 차이일 뿐 재건축 정비사업에 있어서 본질적인 차이는 없으므로 타당한 입법이라고 생각한다.

최근 개정된 노후계획도시정비법에서는 재건축 사업의 경우 토지등소유자의 과반수와 토지면적 50% 이상의 토지등소유자의 동의 외에도 주택단지별 구분소유자의 과반수의 동의를 요구하는 것으로 개정되었다. 노후계획도시정비법이 적용되는 재건축 사업의 경우에 일부 주택단지의 반대로 장기간 표류될 수 있다는 점에 비추어 일부 주택단지를 제척할 수 있는 규정이 신설될 필요성이 대두된다.

종래 재건축 조합 설립 요건은 75% 이상의 동의를 요구하였으나 최근 70%이상의 동의를 요구하는 것으로 완화되었다. 이는 재건축 사업의 보다 신속하고 원활한 진행을 위한 것으로서 비록 나머지 30%가 반대를 하더라도 재건축을 진행하겠다는 것이 입법자의 의도로 보인다. 이러한 도시정비법 개정 및 최근 상가 관련 판례 등의 경향에 비추어 볼 때, 일부 동의 반대 때문에 재건축 사업이 장기간 표류되는 사회적 낭비를 방지하기 위하여 각 동별 동의요건을 더욱 완화하거나 토지분할 청구의 상한선을 토지등소유자 전체의 20%로 개정하는 것이 바람직하다고 본다. 다만 토지분할 제도는 예외적 수단인 만큼, 상가소유자와의 협의를 통한 원만한 해결이 우선되어야 함은 물론이다.